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Transparence ou mensonge ? Institutions multilatérales et accès à l’information
Dixit : L’accès à l’information est avant tout une question politique qui s’inscrit dans des relations de pouvoir. La Banque Mondiale et la Banque Asiatique de Développement en disposent et les utilisent à leur avantage au nom de l’accès à l’information.

Par Shalmali Guttal. Coordinatrice du programme de lien entre micro et macro à Focus on the Global South. Traduction : Christine Pagnoulle. coorditrad@attac.org traducteurs bénévoles.(*)

Une version plus longue de cet article a été présentée au colloque sur l’accès à l’information de Hua Hin, Thaïlande, 4-6 mars 2002

La question de savoir s’il convient ou non de ’révéler des informations’ doit être envisages dans le contexte plus large des droits et de la gouvernance. Le droit du public à être informé est désormais considéré comme acquis par la plupart des défenseurs d’un système démocratique. Il est clairement exprimé dans la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme ainsi que dans la Convention internationale des droits civiques et politiques ; la plupart d’entre nous serions d’accord que la participation à un débat démocratique ne fait sens qu’à partir du moment où il peut y avoir un débat basé sur des informations exactes.

Le terme ’gouvernance’ tel que je l’utilise, renvoie à un ensemble de règles, processus et procédures transparentes qui doivent assurer la protection du droit des peuples à être informés et à participer aux prises de décisions, qui doivent également garantir le contrôle sur les décisions prises et les actes posés. Des décisions sur la ligne à suivre ont des conséquences économiques, sociales et politiques, il est donc essentiel de s’assurer que ceux qui en seront le plus directement affectés ont pu participer à leur élaboration.

Dans ce contexte, nous constatons qu’aussi bien la Banque Mondiale que la Banque Asiatique de Développement (BAD) ne remplissent pas leurs obligations en matière d’accès à l’information. Ces deux institutions n’ont aucune transparence et compte à rendre quant à l’élaboration de leurs décisions et sont donc en totale contradiction avec leurs propres déclarations sur l’importance d’une participation de tous et d’un accès équitable à l’information.

ENJEUX POLITIQUES DE LA REVELATION D’INFORMATIONS

L’accès à l’information est avant tout une question politique qui s’inscrit dans des relations de pouvoir. Elle ne touche pas seulement à l’accès à des informations existantes mais également à la possibilité de créer des informations susceptibles d’influencer la capacité du public à participer à la prise de décisions qui orientent l’avenir de la société et du pays concernés. Cette capacité de créer de l’information et de la préserver dans la mémoire institutionnelle et sociale est un outil redoutable. La Banque Mondiale et la Banque Asiatique de Développement en disposent et les utilisent à leur avantage au nom de l’accès à l’information.

Les politiques d’information des deux institutions sont comparables par une série de défauts majeurs.

1. NON-PERTINENCE PAR RAPPORT AUX DECISIONS A PRENDRE

Le défaut le plus évident dans la politique d’information de la Banque Mondiale et de la Banque Asiatique de Développement est que les informations fournies n’ont guère de rapport avec les décisions prises par ces institutions. Peu importe les kilos de papier et le nombre de mégaoctets qu’elles peuvent mettre à la disposition du public, leurs décisions réellement importantes sont quand même prises en fonction des intérêts économiques et politiques de leurs membres les plus puissants et non de l’intérêt des personnes à la base.

Il est également important de se pencher sur la façon dont ces décisions sont prises. A nouveau, débat public et prise en compte de l’intérêt du plus grand nombre sont de peu de poids. Il est généralement admis qu’une raison majeure expliquant le préjudice que les institutions multilatérales font subir aux pays en voie de développement est que ceux-ci ne peuvent pas prendre part au processus de décision.

Au sein de la Banque Mondiale, le pouvoir de décision est en rapport direct avec l’importance de la contribution financière des états. Avec 17,6 % de pouvoir de vote, les Etats Unis sont donc en mesure de bloquer toute décision à laquelle ils ne sont pas favorables. Le seul concurrent possible est le Japon bien que les Etats Unis aient pu limiter sa contribution et donc son pouvoir de vote à 8 %. Le pouvoir officiel s’appuie en outre sur des mécanismes non officiels. Ainsi le président de la Banque Mondiale est toujours un citoyen américain et son siège à Washington DC a eu pour conséquence qu’un bon quart des cadres supérieurs de l’institution sont de (bons) citoyens américains. D’après une analyse menée par le service de recherches du Congrès américain, le grand avantage que présentent la Banque Mondiale et les autres banques multilatérales de développement pour les Etats Unis et d’autres prêteurs est que ces institutions peuvent exiger que les emprunteurs remplissent certains critères de performance, alors que sur base d’accords bilatéraux ces mêmes exigences sont plus difficiles à imposer.

Ce que le Japon a perdu à la Banque Mondiale, il l’a gagné à la BAD.

D’après plusieurs informateurs, la BAD fonctionne selon les règles de la "culture japonaise." Les décisions sont prises par "consensus général" (à la mode japonaise) et sont préparées lors de discussions informelles dans des corridors entre membres du Conseil et cadres supérieurs. A la BAD aussi, certaines positions stratégiques sont réservées à des ressortissants des pays les plus financièrement impliqués. En dernier recours, la décision revient au Président de la BAD qui est aussi président du Conseil d’administration - et qui est japonais. Si les membres du Conseil sont censés consultés leur gouvernement avant toute décision importante, la direction administrative, elle, n’a pas ce type d’exigences. Leur souci principal est qu’aucun dossier ne soit transmis au Conseil sans qu’ils soient sûrs qu’il sera voté. Et s’il n’est pas possible d’arriver à cet accord par une procédure informelle, la direction s’arrangera pour retarder le processus en ajoutant des étapes.

Pour nous résumer, tant à la BAD qu’à la Banque Mondiale, les décisions sont prises par des cercles fermés de personnes influentes qui cherchent leur propre intérêt. La nouvelle réglementation sur l’accès à l’information ne va pas changer grand chose.

2. SELECTION DANS L’INFORMATION

Un autre défaut essentiel dans les politiques d’information des deux institutions est qu’elles ne révèlent que ce qui leur convient et leur est favorable. Ce qu’elles taisent est plus important encore que ce qu’elles révèlent.

La nouvelle ligne de conduite de la Banque Mondiale en matière de révélation d’information s’attache toujours à fournir des informations au sujet de décisions déjà prises plutôt que les informations nécessaires pour participer à des décisions à venir. Selon ce nouveau règlement, il n’est pas prévu de communiquer des documents aussi essentiels que les relevés de paiements par tranches, les rapports du Président la BM, les projets de stratégies d’assistance par pays ou les documents relatifs aux prêts conditionnés par des ajustements structurels. Le Conseil d’administration de la BM était apparemment divisé quant à la transparence à donner à ces derniers et cette division se traduit dans la complication de l’accord finalement atteint. La version finale de certains documents concernant des emprunteurs à faible revenu seront communiqués alors que ceux qui concernent des emprunteurs à ’revenu moyen’ seront communiqués ou non en fonction de ce que décide l’état emprunteur.

D’après le centre d’information de la Banque (’BIC’, un organisme de recherche établi aux Etats Unis qui suit de très près la politique d’accès à l’information pratiquée par la Banque Mondiale), ce nouveau règlement équivaut à déplacer l’obligation de transparence de la Banque aux états emprunteurs, c’est-à-dire de nier le droit du public à se voir communiquer des documents importants relatifs aux prêts liés à des ajustements structurels.

Aux termes de ce nouveau règlement, le CA de la Banque Mondiale continuera à prendre ses décisions dans le plus grand secret. A nouveau d’après le BIC, le Conseil n’est pas près d’admettre que le public ait le droit de savoir comment il est représenté au sein de la Banque. Les progrès accomplis en rapport avec l’accès à l’information relative au projet sont pratiquement nuls. Alors que la Banque Mondiale affirme vouloir associer les communautés concernées à toute prise de décision, elle refuse de communiquer des documents importants relatifs à la conception et à l’exécution du projet ainsi qu’à son financement avant que les décisions n’aient déjà été prises.

La BAD vante son site web et le nombre de rapports qui y sont consultables en ligne comme preuve de son engagement pour rendre l’information disponible. Mais d’après une source proche de la BAD, l’important en rapport avec les décisions à prendre ne se trouve ni sur internet ni dans aucun document publié. Trop de décisions sont prises dans des rencontres informelles et fermées auxquelles le public n’a pas accès. Beaucoup de données ne sont même pas communiquées à certains pays pauvres et donc moins influents membres de la BAD.

La politique de secret poursuivie par la BAD trouve une illustration parlante dans le cas du projet de traitement des eaux usées de Samut Prakarn, en Thaïlande. Malgré des demandes répétées de la part des communautés concernées par le projet ainsi que de parlementaires thaïs, la BAD s’est refusée à communiquer le profil du projet, les documents d’offre de marché public et même les études initiales sur les conséquences sociales et environnementales. Les communautés concernées et les ONGS mobilisées ont fourni à la Banque des données étayées sur les conséquences néfastes du projet. Elles ont également souligné que celui-ci viole les lois thaïes et plusieurs principes de fonctionnement de la BAD elle-même, comme la lutte contre la corruption, la gouvernance, la confidentialité et l’accès à l’information, qu’il contrevient également à des exigences claires en matière de protection de l’environnement. Néanmoins, la BAD a continué à affirmer qu’elle ne voyait aucune preuve de malversation ou de conséquences négatives, tout en refusant de communiquer la moindre information.

En octobre 2001, le projet de Samut Prakarn a été soumis à l’inspection de la BAD Dans un processus qui a été mis en cause pour non-transparence, conflit d’intérêt et désaccords entre dirigeants de la Banque, commission d’inspection, équipe d’inspection et gouvernement thaï. Un rapport d’inspection a été soumis à la Banque par l’équipe d’inspection sans que cette dernière se soit rendue sur place ou ait consulté les communautés concernées. Même dans ces conditions, il apparaît de sources internes à la Banque que ce rapport pointe des violations de procédures et de lignes de conduite présentées comme essentielles au fonctionnement de la BAD. Le projet aurait dû faire l’objet d’une nouvelle évaluation bien plus tôt, avant l’attribution d’un deuxième prêt. Mais évidemment, le rapport est secret et nul ne sait quand ni sous quelle forme il sera rendu public.

Entre temps, la construction se poursuit et les communautés concernées ne peuvent espérer aucune compensation de la BAD pour la perte de leur source de revenu et pour la destruction de l’environnement. La façon dont la BAD a géré ce projet de traitement des eaux usées à Samut Prakarn n’est pas seulement une violation de ces propres principes d’accès à l’information, c’est une trahison du droit le plus fondamental du public.

3. DISTORSIONS

Etant donné l’opacité des procédures de communication de la BM et de la BAD, il est difficile de croire que les informations fournies sont fiables.

Le Conseil d’Administration de la BM vient de prendre en défaut un plan stratégique concernant le secteur des ressources hydrauliques récemment rédigé par son propre personnel. Plusieurs projets d’infrastructure financés par la BM sont entachés de scandale et de corruption, cela alors que la direction affirmait que tout allait bien. Un des rapports internes de la Banque (datant de 1999) indique que la Banque avait toléré des pratiques de corruption, ratifié des statistiques faussées et avait fermé les yeux sur les violations des droits de l’homme dans certains des pays emprunteurs. Le soutien de la Banque au régime de Suharto en Indonésie - qui a pris la forme de 30 milliards de dollars en 30 ans - n’est plus à prouver. On a pu montrer que dans le cadre du projet de réduction de la pauvreté en Chine occidentale, par exemple, la direction de la Banque violait ses propres principes en matière d’environnement et de réinstallation des populations.

Le rapport de la Commission Melæna publié en février 2000 a démontré que les projets de la Banque échouent dans 65 à 70 % des cas dans les pays les plus pauvres et dans 55 à 60 % dans l’ensemble. En résumé, la Commission concluait que la contribution de la Banque Mondiale était minime par rapport à l’objectif déclaré : la lutte contre la pauvreté. Il n’est guère étonnant que cette information n’ait pas été divulguée par la Banque elle-même.

Les informations fournies par la BAD sur les actions qu’elle entreprend sont complètement décalées par rapport à l’évolution de l’institution. Par exemple, un examen demandé de longue date de sa politique d’accès à l’information et de sa politique d’inspection n’est toujours pas à l’ordre du jour. Ceci veut dire que les problèmes préalables que posent ces deux lignes de conduite sont à ce jour restés secrets, de même que les débats entre membres de la direction et CA concernant la qualité des projets et programmes de la BAD. Les avocats de la BAD ont conseillé aux membres du CA de ne pas s’exprimer en public quant à la possibilité (ou à l’état d’avancement) des procédures d’inspection des projets (comme en Thaïlande et au Sri Lanka). Cela fait au moins cinq ans que le Manuel de Conduite du personnel de la BAD n’a pas été remis à jour. Des modes de fonctionnement qui auraient dû être modifiés il y a des années sont toujours les mêmes et des orientations approuvées il y a cinq ans ne se retrouvent toujours pas dans ce Manuel, en tout cas pas dans la version accessible au public. Il y a donc pas mal de confusion parmi le personnel de la Banque quant à savoir quelle ligne de conduite ils doivent suivre : celle qui est stipulée sur le papier (mais qui est désuète) ou celle qui a fait l’objet d’une décision du CA (mais qui n’est pas reprise dans le Manuel).

Etant donné que les pratiques d’accès à l’information mises en ?uvre par la Banque Mondiale et la BAD ne fournissent pas au public des informations complètes, précises et fiables et qu’elles ne facilitent en rien la participation du public aux programmes de développement de ces institutions, quel but peuvent-elles bien servir ? Je risquerais l’hypothèse suivante : le but premier de ces pratiques est d’occuper le public avec des informations qui peuvent parfois être intéressantes mais sont presque toujours sans véritable intérêt pendant que la Banque elle poursuit des propres finalités.

Il ne s’agit pas d’accès à l’information mais d’écran de fumée.

LA GOUVERNANCE : DISCOURS ET REALITE

Nous avons vu que ni la Banque Mondiale ni la BAD ne sont en mesure de faire la leçon à quiconque en matière de transparence, de gestion responsable, de bonne gouvernance et de participation.

Afin de redorer son blason, la Banque Mondiale a tenté d’impliquer le public dans au moins deux initiatives internationales, l’initiative de contrôle (review) des programmes d’ajustement structurel (SAPRI - Structural Adjustment Programme Review Initiative) et la commission mondiale sur les barrages (WCD - World Commission on Dams). Dans ces deux cas, le public, y compris beaucoup de personnes qui critiquaient depuis longtemps la Banque, a joué le jeu, espérant de bonne foi qu’il y aurait un véritable processus de dialogue entre différents groupes aux intérêts divergents. Malgré les difficultés et les compromis, l’implication a été réelle. Mais dans le même temps, la Banque Mondiale, elle, s’était mise à faire machine arrière dès qu’il est apparu que ces deux initiatives révélaient des données en contradiction avec ses propres bulletins de victoire tant pour les programmes d’ajustement structurel que pour son soutien aux grands barrages.

Dans le cas des PAS, la Banque a produit son propre rapport sans tenir compte des résultats des recherches entreprises par son propre personnel.

Ce faisant, elle court-circuitait toute possibilité de dialogue sur ces programmes. Dans le cas des barrages, la Banque a pratiquement rejeté les résultats de la Commission et se réfugie derrière l’opposition exprimée par certains états comme excuse pour ne pas appliquer les recommandations de la Commission.

Entre temps, la BM continue à imposer des ajustements structurels dans le cadre de son nouveau programme appelé documents de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP), dont la Banque prétend qu’il est contrôlé par les états et implique la participation de la population. En fait, une enquête sur le fonctionnement de ces DSRP par des associations de la société civile révèle que l’on y retrouve les mêmes défauts : imposition de conditions draconiennes, opacité, répétition des erreurs commises dans le passé. Sur la même lancée, la BM a initié un autre processus de contrôle, cette fois dans le secteur de l’industrie minière et d’extraction. Mais dans ce cas-ci, elle semble bien avoir profité des leçons du passé. Ce processus est beaucoup plus fermé et réservé à un groupe restreint que ce n’était le cas pour les barrages et la Banque s’efforce d’exercer un plus grand contrôle sur les structures et le processus d’enquête. Des sources proches de la Banque Mondiale indiquent qu’elle pourrait bien se diriger vers une harmonisation à la baisse des critères appliqués aux projets et programmes dans un effort pour préserver son infrastructure et sa clientèle emprunteuse.

La BAD doit faire face à ses propres problèmes de gouvernance interne et de non-transparence. Le processus d’inspection du projet de traitement des eaux usées de Samut Prakarn a ouvert un véritable panier de crabes au sein de la BAD, ceci en mettant en lumière des problèmes de confusion dans le personnel, contradictions dans la direction, absence de véritable responsabilité. Le processus d’inspection a révélé les contradictions entre les déclarations officielles de la BAD et ce qui se passe sur le terrain.

Un effet secondaire particulièrement alarmant est la prise de mesures précipitées au sein de la BAD pour prévenir tout autre processus d’inspection. D’après des sources proches de la BAD, la BM pourrait bien essayer de décider arbitrairement lesquelles parmi ses ’lignes de conduite’ peuvent être inspectées. A l’avenir, les gestionnaires de projet risquent bien d’être pris dans une double contrainte, soit s’efforcer de réaliser les véritables objectifs du projet, soit appliquer une politique "inspectable" et ainsi se protéger en cas d’inspections éventuelles.

Tout comme la Banque Mondiale, la BAD pourrait bien se diriger vers un abaissement général des critères appliqués aux programmes et projets en décidant arbitrairement lesquelles parmi ses ’lignes de conduite’ peuvent être inspectées et lesquelles ne sont que des recommandations de ’bonne conduite’. Et il est plus que probable que cette spirale vers le bas s’accompagnera d’encore bien des ’ouvertures à l’information’ à grand renfort de tonnes de papier et de mégaoctets, cela au moment où le contrôle démocratique des processus de décision dans ces deux institutions est de moins en moins à la portée du public.

L’absence d’informations fiables viole le contrat social et politique entre gouvernement et gouvernés. Les gouvernements sont tenus - du moins en théorie - à fournir des explications sur les décisions qu’ils prennent. Les institutions multilatérales - qui sont des institutions publiques - prétendent qu’elles sont responsables envers les gouvernements qui constituent leur clientèle et non envers le public. Pourtant les politiques qu’elles suivent ont des conséquences profondes et durables qui ne sont pas supportées par les seuls gouvernements, mais bien par les populations concernées. Et moins une institution publique doit rendre de compte, plus est tenue d’être transparente dans sa gestion afin de faire la preuve de son engagement officielle envers la démocratie, une bonne gouvernance et une attitude sociale responsable.

A ce jour, l’expérience nous montre que la BM et la BAD ont échoué à cet égard. Ces deux institutions ne peuvent vraiment faire la leçon à personne sur l’importance d’être transparent, ouvert et responsable tant qu’elles n’ont pas fondamentalement restructuré leur propre gouvernance interne et externe.

Première publication : Focus-on-Trade Contact pour cet article. Focus on Global South. Programme autonome de recherche et d’action de l’Institut de Recherche Social de l’université de Chulalongkorn (CUSRI), situé à Bangkok. admin@focusweb.org - http://focusweb.org

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